Permettre au Parlement de contrôler l’application des lois

Le parlement doit pouvoir s'assurer que les lois sont bien appliquées.
Par Paul Quilès député (PS) du Tarn, ancien ministre.

Mardi 6 décembre 2005

Aux termes de l'article 34 de la Constitution, «la loi est votée par le Parlement». Il s'agit même, en principe, du coeur de sa mission. Si la Constitution de la Ve République réduit souvent le Parlement au rôle de simple spectateur de l'action gouvernementale, elle lui reconnaît, avec le pouvoir de voter la loi, la compétence d'exprimer la volonté générale, au nom du peuple qu'il représente.

Quelle est, dans la pratique, la consistance de ce pouvoir législatif ? En y regardant de près, on découvre qu'il s'y cache beaucoup d'illusions et de faux-semblants.

Une fois la loi adoptée et promulguée, il est bien rare en effet qu'elle soit immédiatement exécutoire. Nombre de ses dispositions doivent, pour être mises en oeuvre, faire l'objet de mesures réglementaires (décrets en Conseil d'Etat, décrets simples, arrêtés ministériels) et de circulaires organisant leur application par les administrations concernées. Et ce processus, dont le gouvernement détermine seul les modalités, le rythme et l'opportunité, peut très bien avoir pour résultat de vider la loi d'une partie de son contenu, voire d'en trahir l'esprit. Seules les dispositions auxquelles le gouvernement accorde une haute priorité politique sont effectivement appliquées. Les autres ne le sont qu'au terme d'un interminable parcours administratif, qui peut en dénaturer certains aspects, quand elles ne tombent pas purement et simplement dans l'oubli.

Sait-on, par exemple, qu'au cours des vingt dernières années un quart des lois renvoyant à des mesures réglementaires pour leur mise en oeuvre n'ont jamais reçu d'application ? Selon des données établies par le Sénat, le gouvernement n'avait, au 30 septembre 2004, publié aucun des textes d'application de la moitié des lois de l'année parlementaire 2003-2004 qu'il était chargé de traduire en mesures réglementaires.

Sait-on qu'un an après leur adoption seulement 10 % des lois nécessitant des mesures réglementaires d'application sont totalement mises en oeuvre ? En mars 2005, par exemple, la grande majorité des textes réglementaires nécessaires à l'application de la loi sur la bioéthique d'août 2004 n'avaient pas encore été publiés.

Cette situation porte tort à la fois au fonctionnement des institutions et à la crédibilité de l'action politique. Le décalage qu'elle provoque entre les mesures solennellement votées au Parlement et leur application concrète affaiblit l'autorité de la loi et nourrit l'antiparlementarisme. Le travail parlementaire peut apparaître vain lorsqu'il est demandé aux députés et sénateurs de modifier la loi avant même qu'elle soit appliquée. Quant à la conformité des mesures gouvernementales avec l'intention du législateur, elle laisse parfois à désirer. Il est d'ailleurs symptomatique que les dispositions d'origine gouvernementale soient appliquées avec beaucoup plus de rigueur et de célérité que celles émanant du Parlement !

Pour remédier à cet état de choses, il n'a été imaginé jusqu'à présent que des solutions techniques. Plusieurs circulaires du Premier ministre ont été publiées pour prier les ministres... d'exécuter les lois, si possible dans les six mois suivant leur entrée en vigueur. Le Sénat établit chaque année un rapport intéressant et détaillé sur l'application de la loi. Sa portée pratique reste à démontrer. A l'Assemblée nationale, une réforme du règlement vient d'instaurer un mécanisme de suivi par les commissions de l'application des lois qu'elles ont préparées. Mais, en un an et demi, ce mécanisme n'a permis de produire que neuf rapports présentant chacun un bilan essentiellement quantitatif de l'application d'une loi récemment promulguée.

Il faut donc aller au-delà de ces demi-mesures pour en finir avec une pratique qui met le législateur à la merci de la bonne volonté du gouvernement pour l'application de ses propres décisions. La seule solution efficace consiste à préciser dans le texte même de la Constitution que le Parlement contrôle l'application de la loi et qu'il en évalue les résultats. Cette nouvelle disposition constitutionnelle que je propose sans succès depuis trois ans devrait faire consensus, si la droite veut bien se souvenir des déclarations du président de la République selon lesquelles «ceux qui votent la loi doivent pouvoir s'assurer de sa bonne application par le gouvernement et l'administration».

Avec cette réforme, le Parlement aurait les moyens d'agir lorsque le gouvernement est inerte. Il pourrait l'interroger sur la façon dont il envisage d'exécuter la loi et obtenir de lui une information précise et détaillée sur ses résultats.

Le bilan quantitatif des textes réglementaires pris pour l'application de la loi ne suffit pas. Il faut aussi que l'Assemblée nationale et le Sénat puissent disposer de tous les éléments de fait et de droit qui leur permettent de prendre la mesure des conséquences de leurs décisions législatives. Dans ce but, des moyens d'étude et d'enquête devront leur être attribués de manière à donner en particulier à l'opposition la possibilité de mieux jouer son rôle de critique et de proposition sans lequel il n'y a pas de véritable démocratie parlementaire.

Le Parlement vote la loi. Ce n’est pas parce qu’elle est parue au Journal Officiel qu’il doit ensuite s’en désintéresser